地方立法可以充實市域社會治理體系,提升市域社會治理能力,對市域社會治理現(xiàn)代化具有促進作用。市域社會治理現(xiàn)代化對地方立法亦有推動作用,對地方立法的理念、地方立法的數(shù)量和質(zhì)量都提出了更高的要求。地方立法與市域社會治理現(xiàn)代化關(guān)系緊密,一定程度上構(gòu)成互相促進關(guān)系。應(yīng)該基于地方立法與市域社會治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系,構(gòu)建二者的良性互動體系。
黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標(biāo)。地方立法可以推動和促進市域社會治理現(xiàn)代化,市域社會治理現(xiàn)代化也會提升地方立法,應(yīng)該尋求建立一種地方立法與市域社會治理現(xiàn)代化良性互動的局面,讓地方立法與市域社會治理現(xiàn)代化交替影響。
一、地方立法對市域社會治理現(xiàn)代化的作用
(一)地方立法促進市域社會治理體系現(xiàn)代化
市域社會治理在治理手段上的綜合性決定了市域社會治理體系的復(fù)雜性。市域社會治理現(xiàn)代化,需要一整套現(xiàn)代化的治理體系。“由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化邁進的過程中,社會治理系統(tǒng)的更新是市域社會治理的運行保障,是市域社會治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的核心。這需要重塑多元協(xié)同的社會治理新格局,搭建頂層設(shè)計能夠有效帶動具體實施的治理結(jié)構(gòu),完善目標(biāo)層、制度層、路徑層、監(jiān)測層的具體內(nèi)容,形成多向度的市域社會治理戰(zhàn)略系統(tǒng)。”一方面,這種現(xiàn)代化的市域社會治理體系中,法治治理體系是其中重要的組成部分;另一方面,這種現(xiàn)代化的市域社會治理體系中的非法治治理體系(如政治治理體系、道德治理體系、科技治理體系等)很大程度上也需要借助現(xiàn)代化的法治尤其是現(xiàn)代化的地方法治才能搭建。“在全面深化改革的背景下,面對復(fù)雜多元的問題,市域社會治理的行動者應(yīng)該利用好一個關(guān)鍵資源,即地方立法權(quán),也就是根據(jù)地方發(fā)展需要,針對實際情況,通過及時改變規(guī)則調(diào)整社會政策。”作為現(xiàn)代化的地方法治標(biāo)志的地方立法,正是搭建現(xiàn)代化的市域治理體系的主要手段和最基本的工具。
(二)地方立法提升市域社會治理能力現(xiàn)代化
地方立法不僅可以促進市域社會治理體系的現(xiàn)代化,也可以推動市域社會治理能力的提升。特定地方的市域社會治理的基本目的,是為了解決本地社會治理中的具體問題,構(gòu)建具有本地特色社會公共服務(wù)體系。“市域社會治理是以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同的美好生活為目標(biāo),在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村的多元主體,在兼顧城市與鄉(xiāng)村特點的基礎(chǔ)上,完善公共服務(wù),化解社會矛盾,促進社會公平,建立城鄉(xiāng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)驅(qū)動的和諧有序、持續(xù)發(fā)展的基層社會治理格局的過程。”因此,市域社會治理中除了需要一些基本的、通行的治理手段之外,更需要一些針對本地市域社會治理特點的獨特的手段。而這種針對本地市域社會治理特點的獨特的手段,只能通過基于本地實際、更具有面向特定地方的針對性、法律規(guī)范更具體更具有可操作性的高質(zhì)量地方立法獲得。“由地方人大結(jié)合本地實際,制定先行性法規(guī),發(fā)揮先行一步的作用,從而不僅為本地的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供法制保障,也為國家的立法積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。”地方人大可以針對本地市域社會治理的具體狀況,進行有地方特色的創(chuàng)制性立法,填補法律、行政法規(guī)在這些方面的空白,為特定地方的市域社會治理提供具有可操作性的具體規(guī)范,為地方的市域社會治理提供全新的治理手段。
二、市域社會治理現(xiàn)代化對地方立法的推動作用
與地方立法對市域社會治理現(xiàn)代化發(fā)揮作用相應(yīng),市域社會治理現(xiàn)代化也會對地方立法產(chǎn)生影響。
(一)市域社會治理現(xiàn)代化會對地方立法數(shù)量有更高的要求
市域社會治理的特點在于其特別強調(diào)對市域范圍內(nèi)所有社會治理問題的深度解決,對市域范圍內(nèi)所有層面矛盾和問題的全方位關(guān)注與治理。市域社會治理本身被定位為國家治理中的重要一環(huán),在整個國家治理體系中具有承上啟下的作用。市域社會治理強調(diào)對市域范圍內(nèi)所有問題與矛盾的關(guān)注與解決,都是基于國家治理的宏觀視角,強調(diào)問題和矛盾的解決深度。“相對于城市社會治理,市域社會治理具有明顯的社會功能的樞紐性、治理問題的全域性和治理面向的整體性特點,它更強調(diào)在國家治理體系中的樞紐性功能的發(fā)揮,更強調(diào)以地級市為范圍對全域性問題的關(guān)注。”而地方立法是市域社會治理體系的重要來源之一,對市域社會治理能力的提升發(fā)揮著重要作用。因此,要達成對市域范圍內(nèi)所有問題與矛盾的深度解決,自然會需要更多的地方立法,對地方立法的數(shù)量的增加表現(xiàn)出強烈的需求。
(二)市域社會治理現(xiàn)代化會對地方立法質(zhì)量有更高的要求
隨著市域社會治理現(xiàn)代化的進展,對地方立法的理念、地方立法的前瞻性與創(chuàng)制性、地方立法規(guī)范的可操作性、地方立法的民主性等方面,都會提出更高的要求。首先,在地方立法的理念上,要求地方立法進一步堅持“以人為本”、“以人民為中心”的理念。“理念建設(shè)是市域社會治理的關(guān)鍵,它決定著市域社會治理現(xiàn)代化的方向。”以習(xí)近平同志為核心的黨中央在堅持“以人為本”理念的基礎(chǔ)上提出了“以人民為主體”的理念,并進一步提出“以人民為中心”的社會治理理念。作為社會治理組成部分的市域社會治理,自然應(yīng)該遵守“以人民為中心”的理念。市域社會治理貫徹“以人民為中心”的理念,自然要求為市域社會治理提供支撐的地方立法同樣貫徹“以人民為中心”的理念。其次,市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展,對地方立法的前瞻性與創(chuàng)造性會有更加明確的要求。比如,要求地方立法在立法項目的篩選上更有針對性,更能緊跟市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展實際。再比如,要求地方立法呼應(yīng)市域社會治理的創(chuàng)新,進行更多的創(chuàng)制性立法,而不是更多的執(zhí)行性立法。“全面推進依法治國,必然要求鼓勵、培育并大力支持地方法治創(chuàng)新,通過‘先行先試探索和創(chuàng)新中國特色社會主義法治發(fā)展模式。”最后,市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展,對地方立法的民主性也有新的要求。立法的民主性本是地方立法自身內(nèi)在的要求。市域社會治理強調(diào)將協(xié)商民主納入社會治理全過程。“把‘民主協(xié)商納入社會治理體系,是社會治理經(jīng)驗上升為社會治理制度的生動體現(xiàn)。在全國各地各級的社會治理實踐中,民主協(xié)商歷來是重要的治理方式。”
作者:婁秉文 曾怡雯